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田莉|从城市更新迈向城市复兴:城中村更新与城市租赁住房市场的联动改革

2019.03.28  470
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田 莉 
清华大学建筑学院教授 副系主任

1、全球化背景下的城市复兴更多关注社会公平
        1.1新自由主义思潮下的城市更新

        从1980年代以来,新自由主义思想代替了凯恩斯主义思想在西方的主导地位,成为在西方思想领域占据主流地位的理论思潮,在政治、经济、文化、社会等各个领域都深刻影响着世界各国的发展。
        新自由主义理论认为作为资本积累与流通的空间,城市的重要性日益凸显。重构城市空间以提升其经济竞争力,成为全球化背景下各大城市空间资本化的重要战略(哈维,2004)。
        中国不算是一个新自由主义经济体,但仍然有一些非常重要的新自由主义元素(大卫•科兹,2016)。例如,深圳的城市更新相关政策中明确提出了积极不干预原则,即让市场发挥主要的作用,自下而上推动城乡更新进程。
        1.2后新自由主义时代的城市复兴
        2008年全球性金融危机的爆发,动摇了新自由主义的信条,即使是极端新自由主义者也要求更多的政府干预,这可能意味着新自由主义时代的终结,后新自由主义时代的开启。
        后新自由主义时代的中心问题之一,就是寻找由于城市以经济增长为导向所出现社会不平衡问题的解决方法,更多地关注公共产品的供给,减少社会差异和空间分异。
表1 1990年代以来西方发达国家的城市复兴
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       图1 伦敦区域复合剥夺指数图                  图2 奥运会选址在城市衰退地区

2、我国住房市场面临房价高企、房地产行政性调控等问题,住房改革迫切
        房价高企带来的社会经济困局。2017年末,我国居民住房杠杆率达到59.8%,近三年累积提高了16.2个百分点,由此加剧金融和经济健康风险、抑制城市科技创新能力、造成生育率下降及结婚推迟、加剧社会分异并影响人民福祉。房地产行政性调控与房地产业健康发展困局开始出现。2018年1-7月份全国住宅用地土地出让流拍率高达6%,二季度流拍率达到7%。
        租购并举的制度构建与租赁市场现状。目前我国住房自有率常年维持在80%以上,然而我国大概有1.6亿人在城镇租房居住,占城镇常住人口的21%。北上广等九城调研数据表明,新市民租房主要通过市场租赁等渠道。其中,市场租赁占比高达80.7%,公共租赁住房占比仅为2.1%(住建部房地产市场监管司,2018)。制约住房租赁市场发展的首要问题是土地的供应不足。


3. 外来人口居住权的缺失与住房排斥

        3.1外来人口居住权的缺失
        外来人口的“居住权”是“市民权”的重要组成部分,主要表现为给城乡迁移人员户籍、提供公益性住宅、廉价商品住房、住房补贴等等权益。解决城镇化过程中流入人口的居住问题大体有两种模式:一种是政府主导型,如新加坡和中国香港等;另一种是放任自由型,如拉美国家的早期城市化过程,农村人口大量地集中涌入核心城市,占据部分公共地,形成“贫民窟”现象。
        2016年,我国半城镇化人口的比率约为16%,这意味着2.5亿半城镇化居民生活在城市中,但由于没有户口,所以无法享受当地的教育、医疗、尤其是保障性住房等福利。清华大学历史学家秦晖曾指出,我国城市具有对贫民的身份性歧视和制度性排斥,尤其是居住权缺失,半城市化人口既没有“棚户居住权”,也没有“不被驱逐权”。
        地方政府为何不愿向流动人口提供公共住房?基于2014年全国数据的测算表明,农民工市民化的成本是其创造收益的1.62倍。政府面临的主要成本集中在保障性住房、基础设施建设以及公共管理三个方面,随迁子女义务教育与社会保障的负担相对较小。同样以2014年数据为基础测算,全国农民工市民化的成本中,保障房建设需要占到75.95%,城镇公共管理成本占14.93%(张彰等,2018)。
        为什么我国大城市高企的房价没有抑制外来人口的持续流入?可以用新增常住人口居住在价格低廉的非普通商品房为主的模式来解释,例如“城中村”(含城郊村)、工厂集体宿舍与群租型的普通商品房。我国广州、深圳、厦门及北京城中村居住人口数据是:广州外来人口837万,共有304条城中村,居住人口近600万,其中外来人口约500万;深圳有1600万人在租房,1100万人住在城中村,90%的深圳租客为年轻人群(20-35岁),城中村住房占比高达50.3%;厦门城中村居住了全市64%的人口;北京市集体建设用地占总用地的50%以上,其中产业用地占比三成,在北京城六区约有200个左右城中村,为相对中低收入群体提供了非常多的居住选择。
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图3 北京集体土地的空间分布

        3.2 城中村改造中存在对外来人口的住房排斥
        从社会意义的角度来看,城中村具有非常大的价值,但是随着我们由增量扩张向存量更新的转型,居住权的剥离伴随着大规模的都市开发已然成为城市农民工居住面临的主要问题之一。
        目前,“地产导向的再开发”成为“三旧改造”的主旋律。例如广州在2009-2016年实施的“三旧改造”具有“三个80%”的特点,一是80%多的项目改造后以商业办公住宅为主,二是80%左右为旧厂改造,三是80%左右改造方式为拆除重建而非综合整治。土地区位与价值差异引发了城中村的“富民”与城市打工农民收入差距的两级分化。
        城中村改造形成了一个包括政府、开发商、村集体与村民三方的闭合的利益圈,而居住在城中村的外来人口,作为城中村改造的第四方群体,成为利益谈判的局外人。

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图4 城中村改造利益相关方


4. 集体土地入市与城市租赁住房市场联动改革的三种方案
        目前我国流动人口总数约2.5亿,其中农民工1.7亿,城市间迁移人口约8000万,大约7000万农民工居住在集体宿舍或工棚,还有1.6亿流动人口在流入地租住。即使只考虑消化存量的流动人口与其留守家庭成员,出租房建设的总面积也将达到35亿平方米左右。总计占用存量集体建设用地4375平方公里,相当于2015年全国城区面积的2.29%。
        基于对新自由主义导向下城乡更新模式引发的一系列社会经济问题的思考,我们提出了一种从城市更新到城市复兴的路径探索,其核心是集体土地的入市和城市租赁住房市场的联动。这一改革模式与传统模式在改造导向、改造对象、改造规模、补偿谈判模式、政府角色及增值收益分配六方面存在着差异。
表2 改革方案与传统模式的差异
表2

        集体土地入市与城市租赁住房市场的联动改革,即城中村改造为租赁住房,其实施策略是多元化的,主要有以下三种方案:
        方案一:拆除重建,合理安排安置房、出租住房、公共设施用地和融资地块。

        对于现状开发强度不高、无历史文化保护价值的城中村,在符合相关规划的前提下,可以充分利用现状与规划后的土地租金差。
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 图5 新加坡牛车水街区改造之前200多户店屋的状态     图6 街区改造之后的状态

        方案二:保留提升,采用“统租运营+物业管理+综合整治”模式。
        对于建筑质量较高、现状开发强度较高、消防改善达标潜力较大,周边公共服务配套完善的城中村,由政府或开发商统租村民的出租屋进行消防、环境、公服、住宅的综合整治改造。

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图7 深圳福田区水围新村改造


        方案三:鼓励村集体与农民在符合规划条件的情况下自主改造。
        通过政府主导,建立有规划监管的集体建设用地市场,建立城中村村民使用公共服务付费的通道,以“房地产税收的支付+公共土地的贡献”作为其产权正规化的成本,赋予其住宅正式产权。
        2017年8月,国土资源部、住房城乡建设部印发《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》,确定第一批北京、上海、广州等13个城市开展利用集体建设用地建设租赁住房试点,构建与政府供应平行的集体建设用地租赁房市场,以满足新市民合理住房需求。

5. 改革预期的四大社会经济效果
        效果一:对房价调控的预期影响
。如果集体土地建设租赁房,可以形成35亿平方米的供应规模,几乎是过去三年(2015-2017年)全国商品住宅销售量的总和,对短期内快速提高住宅供给量、缓解供需矛盾、遏制房价上涨势头、化解家庭债务杠杆,中长期更长远地解决“新市民”住房问题等意义重大。
        效果二:对国民经济的短期及中长期带动效应。根据经济增长与产能消化效应预测,政策实施后,三年新增住房建设本身可以直接带动钢铁消费1.57亿吨、水泥7.7亿吨、玻璃7.4亿平米。
表3 集体土地建设出租房的经济增长与产能消化效应
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        效果三:对社会民生的改善。这种方式基本可以解决现有2.5亿多存量流动人口及其家庭成员在流入地城市的体面居住问题,有助于缓解目前人口半城市化模式带来的各类社会问题;而且可为城市新增1000-2000万因照顾留守儿童而不得不返乡的留守夫妇作为城市新增劳动力;并且留守儿童在流入地城市接受教育,将从中长期增加高质量劳动力供给。
        效果四:对城乡空间的优化。首先,通过就地改造,可以大幅度提升职住平衡,减少交通拥堵;其次,通过旧村的逐步改造,可以改善空间环境品质,增加公共服务设施水平,实现城乡空间结构的优化;最后,可以解决城乡结合部土地低效利用、违法建设较多和管理无序等问题。
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图8 改革对城乡空间的优化

结论
        我们应该以更为包容的视角来看待非正规空间:城中村作为外来人口非正规居所的角色逐步正规化,借助政府与市场力量进行渐进式更新,而非推土机式的改造,政府、市场、村集体、村民与外来人口形成多方合作的机制。

        城市发展模式的转型,根本上就是转变土地财政依赖下地产开发导向的城市增长模式,构建一种政府、市场与农民集体合作,个体权利、集体利益与公众利益兼顾的包容性增长模式。城中村改造与租赁住房供应的联动,是实现包容性增长和城市复兴的重要路径。
        由于地方政府对土地财政的依赖将使其积极性有限,改革方案应由中央政府来推动,强化中央层面土地、住房、财政、金融主管部门之间的全面协调,在有效顶层设计的基础上大幅度加强中央与地方政府两个层次的有效政策供给,为全面释放土地制度改革的潜力拉动经济增长并切实建立房地产市场长效调控管理机制奠定基础。


本文由李乐根据现场报告整理,王颖审校,经嘉宾审阅并同意发表。



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