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主体功能区规划的思想与过往实践

2019.04.23  719
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一    主体功能区的理论与技术方法

1    从规划的过程看主体功能区的缘起背景

        新中国成立之初,我国就开始五年计划的编制工作。当时按照五年计划在全国布局建设了150多个苏联项目,建设完成以后发现没有功能配套,就引入了“城市规划”的概念。之后开始建设国营农场(包括一些军垦),于是出现了与国营农场相对应的土地规划。城市规划在文化大革命时期处于停滞阶段,文革结束后,城市规划开始走向一个比较兴盛的时期。

        1980年代初,我国开始有了国土规划。国土规划确实对国土资源的开发和大的生产力布局有非常好的指导作用。国土资源部成立之后,一项重点工作就是编制土地利用规划,但开展得并不好。直到发改委提出要做空间规划和主体功能区规划之后,全国国土规划才开始进入试点阶段,前几年才出台全国的国土规划纲要。

        主体功能区规划实际上是新型城镇化规划和全国国土规划空间战略的综合。如果从这个角度去分析,就可以得出结论,主体功能区规划实际上替代了国土规划。发改委从2003年就开始谋划这个事情,一直到2010年才正式出台了全国主体功能区规划。

        1980年代开始的国土空间分析领域的工作,慢慢颠覆了我们对我国资源、人口、环境状况的认知。文革之前,我们一直强调中国是地大物博的国家,但从1980年代开始,这个观念开始发生了变化。当时,中国科学院学部委员周立三院士领导的中科院国情分析小组出了一本叫《生存与发展》的书,这本书非常有影响力,书中第一次提出“我们国家地大物不博”。实际上,我国幅员广阔,但人口众多,且不适宜高强度、大规模工业化和城镇化开发的面积很大,人均拥有的适宜开发的国土空间并不宽敞。

        改革开放以来,我国经济持续快速发展,工业化和城镇化加快推进。同时,我国的国土空间也发生了巨大变化,根据自然资源部《国土统计公报》,2001年我国城镇村及工矿用地面积2487.58万公顷,到2016年这一数字达到3142.98万公顷。这种变化,有力地支撑了我国的工业化和城镇化的快速推进和经济的快速发展,但也带来了一些必须正视的问题。

        主要问题包括:农村地区:盲目开发。耕地减少过多、过快,农产品供给安全面临挑战,乡村凋敝与消失;生态地区:肆意开发。生态系统整体功能退化,许多国土成了不适宜人居的空间;城市地区:过度开发。资源环境的压力越来越大,“城市病”日益严重。这三类地区出现的问题,说明我国国土空间缺乏管控,缺少很好的引导,而这正是主体功能区规划出现的缘由。

2    从问题反思区域开发模式和主体功能区思想

        改革开放以来,中国融入了全球化的浪潮,市场化的发展需求愈发迫切,各地纷纷建设大规模的开发区、城市新区,加之分税制财政制度下地方政府对于土地财政的依赖,城市规划成为扩张型的规划。与之相对应的则是土地利用规划。1980年代有一本很有名的书《谁能养活中国》,其中就提出了对我国粮食安全问题的担忧。因此,土地利用规划就变成了一个约束型的规划。

        在这样的大背景下,建设用地的扩张跟农业用地的保护之间的矛盾几乎是不可调和的。那么就带来了一个很大的问题,如何协调两者之间的矛盾,例如哪些地方可以开发?哪些地方应该保护?

        如果要去解决这样的问题,那么就会面临很大的技术问题。例如建设规模和边界如何确定?建设规模和边界与资源环境承载力是否相容?类似的问题也包括政府和市场的边界是否清晰,其中的弹性哪里?

        这几个方面的问题,引发了对“大规划”的思考。“大规划”到底需要做什么?规划到底应该如何解决、协调建设用地与农业用地的矛盾?于是就有专家提出,应该有新的规划解决以上问题,这个规划后来就被取名叫“主体功能区规划“。

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        此外,以下几个方面的问题需要进一步思考。

        问题一:城市扩张与农用地地保护之间出现矛盾的情况下,城市和工业用地的不断扩张会不会影响发展的可持续性?

        问题二:人类活动的空间是否可以这样无止境地扩展?如何构建人类活动与自然生态相协调的空间格局?

        早期的城市规划更多考虑到发展的需求,对自然、生态问题不像现在这么敏感。我们也在反思人与自然的关系,人类真的能一定胜天吗?还是我们只能顺应自然。比如说像三峡大坝这种工程的规划和建设,虽然的确有发电、防洪等好处,但是给生物多样性的保护、水生生物的保护带来一系列影响。有专家就指出,大坝的建设切断了鱼类的洄游通道,静态的水也会导致鱼类停止生长,无法产卵。

        这些情况说明很多时候我们对自然的认识还远远不够,那么,对于某些自然资源,我们到底是应该好好利用还是选择留着不用?这就涉及到我们对整个地球环境的认识问题。2008年国际科学家小组在Nature上发表文章认为:全球变化从“地质世”进入“人类世”。所谓“地质世”指的是整个地球的变化原本主要由自然力量塑造的,比如说板块运动、风、地震、地热等。但从上个世纪50年代,也就是在第二次世界大战结束之后很短的时间内,人类活动对地球的影响已经远远超过自然界对地球的影响,进入了“人类世”。有些科学甚至担忧,四百年以后或者一千年以后的地球是否还适合人类居住呢?

        从狩猎时代一直到工业化时代,人类对地球表面的改造是越来越激烈。在这样的背景下,人类是否应该继续无休止的利用地球,我们是否需要将某些空间保护起来。毕竟,不是所有的空间都应该变成城镇化和工业化的空间。肯定有一部分的地方要保护起来,否则地球将不堪重负。

3    空间发展模式选择

        传统经典经济学一直在推行平衡开发的概念,依靠工业化的全面推进,缩小各地区发展差距,将一个地方作为增长极进行投资,直到投资收益递减再去做下一个增长极,由此实现区域平衡发展。但这种想法放在差异化的地理空间,就不是这样了,有很多地方没办法做为一个增长极来培育。

        地理学的观点则认为:不同地方的自然条件、生态系统、资源环境的承载力不一样,应该实行差别化的开发,因此有的地方可以开发,有的地方则保护。这种方式可称之为空间均衡的开发模式,也就是让开发成本低、资源环境容量大、发展需求旺盛的地区承担高强度的工业化和城市化活动(提供工业品);降低生态价值高、开发难度大区域的社会经济活动,使其主要承担生态维护功能(提供生态品)。

        比如,考虑到我国的国土空间的格局,在西部大开发的时候,也要考虑高山峻岭地区、戈壁地区、沙漠地区不适合开发。这些地区气候极端,交通条件不好,一旦开发还会造成很大的生态环境破坏问题。但不开发这些地区,不代表这些地区是没有价值的。没有开发的地区体现出一种生态价值,被开发的地方则更多体现出经济价值。

        国际经验也可以印证空间均衡的开发模式的正确性,日本和美国也是在少数地区进行非常集聚的开发。空间均衡不是一个平衡、均等的概念,而是代表开发建设的活动需要和该地区所能够提供给的资源环境的承载力相适应。这种帕累托均衡,是一种最优的状态均衡。有些地方应该只做农业和旅游开发,有些地方做生态保护,不同地区有不同的功能分工。

        对于不开发的地区,可以以财富转移制度、公共服务的均等化、生态补偿、财政转移支付机制给与补偿。而且并不是说,需要生态保护的地区就没有办法发展。高强度开发的地区可以被认为是以工业品生产为主的地区,生态保护农业开发的地区则是以生态品生产为主的区域。
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        生态品也可以在市场上进行交换。如果某个地区能提供干净的水,那通过大气的环流,这个地区就可以为城镇化地区提供干净的空气和干净水。政府可以通过生态补偿购买这个区域的干净的空气和水。这种的生态品的开发也可以发展出其他功能来。

        2003年开始,南京地理所团队承担了国家发改委几个试点项目,从市县规划改革试点(苏州、宁波)、省级主体功能区规划试点(江苏)、多规合一试点(江苏淮安、句容)。在这些试点研究,提出要对空间进行分区,并提出最初使用优化调整区、优化提升区、重点拓展区等分区概念,比较接近主体功能区“优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域、禁止开发区域“”的分类,研究具体工作分为,划定分区,即明确哪些是鼓励开发的区域、哪些是保护区和制定配套政策进行引导和管制,即告诫居民和企业不应该做什么或应该做什么来对其施加限制通过财政转移支付提供私人市场不能提供或不能充分提供的商品和公共服务等两个方面。

        这样的分区引导政策,实际上是国家的空间管理制度的重大变革。分区引导也有基本的指标体系,指标体系共分为三类:资源环境承载力、发展潜力以及开发强度。经过调查之后就可以发现,有些地方的开发对资源环境承载力没有什么影响,但也没有什么发展潜力。对于这些区域,会做某些限制,以后再开发。而有的优化开发区,条件非常好,但开发强度已经很大了,所以需要进行优化。

4    指标体系建立与处理

        对指标分析集合了很多地理学研究的方法,如基于小流域单元的水环境容量评价,重点分析某地区的地形地貌、水质目标、集中式水源分布、水体通达性、清水通道。综合交通可达性评价,重点分析公路、铁路、航空、港口等节点的通达距离。同时也包括对行政边界、非行政边界叠合等GIS等分析方法。

        获得各项指标数值之后,根据两种矩阵分析方法,就可以对各项指标进行综合集成,这就类似于新的主体功能区分区的概念。通过资源环境承载力和发展潜力等要素,可以分析出某个地区的开发适宜性,之后再把开发适宜性和开发强度对照,从而选出哪些地区可以作为优化开发区。

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空间开发适宜性分区和主体功能分区

二    国家及省域主体功能区规划


1    国家主体功能区规划

        国家主体功能区规划由国家发改委规划司编制,依托于中科院地理科学与资源研究所提供技术支撑,开展全国空间资源环境承载力及经济发展潜力的单项与综合评价。进行测算的要素包括:人均可利用土地资源、人均可利用水资源、生态脆弱性评价、自然危害危险性评价、开发强度、水资源开发利用评价、多年平均降水量、化学需氧量排放、生态重要性、人口聚集度评价、地区生产总值、交通优势度等。这样的研究会使得分区规划科学性、更具稳定性,减少了领导意志对规划的干扰。

        有了这样的要素评价后,国家发改委在此基础上对地区进行分类,将国土空间分为优化、重点、限制和禁止开发区域。禁止开发区域不以县为单位,是点状的,目前禁止开发区范围与环保部的生态保护红线基本一致。因此,以县为单位确定的主体功能分为三类:优化、重点、限制。将重点开发区和优化开发区进行整合,得出来21个城市群的概念,也就是说,国家级的重点和优化开发区基本都被涵盖在这21个城市群范围内。这项工作,对于引导空间开发与保护格局,落实五大发展理念和生态文明思想,起到了非常重要的作用。
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“两横三纵”城市化战略格局示意图
        限制开发区有两大类的功能:

        第一类重点承担以农业为主体的功能,起到农业主产区的作用;

        第二类是生态保护区,重点在于承担生态保护功能,例如青藏高原、广东南岭地区、大兴安岭地区等,奠定了我国非常重要的生态安全的格局基础。

        国家发改委为了保护生态保护空间,划定了400多个重点生态功能区县,这些县基本上集中在西部地区,当然也覆盖大量禁止开发区,包括了国家公园、自然保护区、风景名胜区、地质公园等。这些重点生态功能区一开始就是有国家财政补贴的县,后来在此基础上,国家又给这些县增加一笔均衡性财政转移支付。从财政角度看,有些地方不适合做工业,上缴的税费还不如国家给予的环境保护财政补贴,因此地方政府也有实施的动力。

        主体功能区政策主要如下:

        财政政策

        按主体功能区要求和基本公共服务均等化原则,完善公共财政体系

        建立适应主体功能区的财政支出制度

        建立适应主体功能区的一般性转移支付制度

        建立生态环境补偿机制

        设置生态环境补偿转移支付

        建立地区间横向援助机制

        加大对国家级自然保护区的投入力度

        政府投资:

        将政府预算内投资和国债投资分为按领域安排和按主体功能区安排两个部分,实行按领域安排与按主体功能区安排相结合的政府投资政策

        按主体功能区安排的政府投资,主要用于国家限制开发区域的生态修复和环境保护,以增强其提供生态产品的能力,基本解决国家限制开发区域发展中最突出的问题

        按领域安排的投资,要符合各区域的主体功能定位和发展方向。农业投资主要投向农业地区,生态环境保护投资主要投向生态地区

        产业政策

        实行按主体功能定位进行分类管理的产业政策

        修订现行产业目录,明确不同主体功能区鼓励、限制和禁止的产业

        恢复征收固定资产投资方向调节税,调整完善固定资产投资调节项目税目及税率,对不同主体功能区限制发展的产业征收较高的税率

        编制专项规划、布局重大项目,必须符合各区域的主体功能定位

        对不同主体功能区投资项目实行不同的项目准入标准

        土地政策

        严格土地用途管制,按主体功能定位实行差别化的土地利用政策,促进节约集约用地

        制定执行不同主体功能区的人均建设用地面积、人均城镇用地面积等标准

        严格控制优化开发区域建设用地增量,适当扩大重点开发区域建设用地规模;严格控制农业地区建设用地规模,严禁生态地区改变生态用途的土地供应

        人口政策:

        优化开发和重点开发区域要将有稳定就业或住所的流动人口逐步实现本地化,更多地吸纳外来人口

        限制开发和禁止开发区域要提高人口素质,加强公共就业服务,促进人口向优化开发和重点开发区域逐步转移

        按照“属地化管理、市民化服务”的原则,保障外来人口与本地人口享有同等的基本公共服务及基本权益

        环境政策:

        根据功能定位和环境容量,实行分类管理的环境政策

        优化开发区域要实行更严格的污染物排放标准,做到增产减污。重点开发区域要做到增产不增污。限制开发区域要实现污染物排放总量持续下降。禁止开发区域要做到污染物的“零排放”

        对不同主体功能区实行不同的排污许可,制定不同的环境排放与准入标准

        最后,要进行绩效考核。强化对各地区提供公共服务、加强社会管理、增强可持续发展能力等方面的评价,增加开发强度、耕地保有量、污染物排放总量、社会保障覆盖面等评价指标。在此基础上,按照不同区域的主体功能定位,实行各有侧重的绩效评价体系和考核办法。

2    江苏省的主体功能区规划

        在落实国家主体功能区规划基础上,江苏省的主体功能区规划共分出了优化开发区域、重点开发区域和农产品主产区的限制开发区,以及11类重要生态功能区(禁止开发区域),以此为基础划定江苏省生态保护红线。
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        区域政策:规划围绕财政、投资、产业、土地、环境、人口、应对气候变化等7个方面提出了政策的方向和重点(基本参照国家规划)

        绩效评价:分别对优化、重点、限制、禁止四类空间提出了绩效评价的主要指标和重要方面

        ——优化开发区域:实行转变经济发展方式优先的绩效评价,强化对经济结构、质量效益、资源消耗、环境保护、自主创新以及外来人口公共服务覆盖面等的评价,弱化对经济增长速度、招商引资、出口规模等的评价

        ——重点开发区域:实行工业化和城镇化水平优先的绩效评价,综合评价经济增长、吸纳人口、质量效益、产业结构、资源消耗、环境保护以及外来人口公共服务覆盖面等,突出承接产业和人口转移方面的考核

        ——限制开发区域:实行农业发展优先的绩效评价。要强化对农产品保障能力的评价,适度考虑生态保护能力的评价,弱化对工业化城镇化相关经济指标的评价

        ——禁止开发区域:强化对自然文化资源的原真性和完整性保护情况的评价


三    主体功能区的理论与技术方法


        如何将主体功能区规划传导市县发展规划,推动多规合一?接下来,以镇江句容市为例。句容市位于长江下游南岸,紧邻南京,是长三角核心区镇江市下辖的县级市。国土面积1378平方公里,是长江、太湖、秦淮河的分水岭,山丘起伏,冲谷平原绵延。

        首先划定城镇、农业、生态三类空间。

        第一步,和环保部门划定生态空间,包括生态保护红线及禁止开发区域,同时考虑生态缓冲区域,高程在50米以上的其他地区,具有水质净化功能的重要湿地(大水面)以及重要生态功能区域联系通道都划入生态空间中,加以保护。

        50米以上禁止开发这个规则经过几轮的讨论。当时借用了大量自然地理跟生态学研究的方法去确定,究竟该设定山体多少米以上的范围做为禁止开发区?研究后发现,80米以上高度生物多样性非常活跃,80米以下因为人类活动的影响,生物多样性已经被破坏了。这说明80米以上是生物多样性保护非常重要的空间。不过,各个地区的情况其实有所不同,需要生态专家进行具体测算。

        做重要生态功能区域联系通道时发现,长期以来做规划的时候,经常把景观道路贴着河湖岸边,这就导致比较严重的生态问题,影响湖滨岸边的湿地附近的两栖类动物生存。为了保护生态,道路应该离开岸边300到500米比较合适。再比如,很多规划师规划园林的时候,经常设计一整片的单一树种的树林,单一树虽然很漂亮,但对生态是最大的破坏。杂树林,看起来乱七八糟,实际上为各种生物提供了生存的地方。所有的规划既要保护人类的居住环境,也要让动物有它自己好的居住空间,生态空间既要给我们提供干净的水源、干净的空气,也要给动物提供他们的居所。这些空间保护好了,生态才能够真正的变好。

        第二步,空间开发适宜性评价,基于1比5万地形图构建基础地理信息数据库,以500m*500m网格为单元,开展资源环境承载力、发展潜力评价,对空间开发适宜程度进行了分类。

        第三步,根据资源环境承载力评价和人口及用地情景初划城镇空间设定了城镇开发的禁止边界(政区边界、50米等高线、水库基线);门槛边界(一般河流、交通干道和铁路)和弹性边界。

        第四步,城市总体规划方案调整,规模城市建设用地压缩:规划城镇用地减少6平方公里。进行布局调整:如西部制造业用地原方案到汤句路,现在退到西部干线,也就是根据资源环境承载力划定的门槛边界。

        第五步,土地利用规划允许建设区和有条件建设区调整。结合国土部门土地利用规划调整完善和永久基本农田划定工作,依据发展规划和城市总体规划确定的城镇空间范围调整允许建设区和有条件建设区边界。根据与各类规划的协调,与各板块的对接和征求意见,形成城镇、农业、生态三类空间布局总图。
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四    发展规划与空间规划传导机制构建的初步思考

        我们一直在思考一个问题,能不能通过主体功能区规划去连接发展规划和空间规划。比较理想的构想是用空间发展战略(中长期)指导落实发展任务(近期5年),而用发展任务的落实情况为发展战略提供反馈,并进一步完善发展规划。
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        以江苏为例,江苏基于主体功能区确定“1+3”区域发展战略。“1”:扬子江城市群,高端产业发展的“金色名片”。“3”:沿海经济带,江苏向海洋发展的“蓝色板块”;江淮生态经济区,江苏永续发展的“绿心地带”;徐州,淮海经济区的“CBD”。市县层面分成生态空间、农业空间、城镇空间。

        发展任务是要将生态空间、农业空间、城镇空间三类空间相衔接起来,再进一步完成产业布局引导,空间和产业发展完全对应。城乡建设用地的引导也是如此,例如城镇空间的基础设施建设,也可以先根据城镇空间、农业空间、生态空间的不同要求,提出不同的引导方式。针对城镇空间、农业空间、生态空间这三类空间的生态治理重点项目也是不一样的。也就是说,要通过空间规划把不同项目的点位、要求、规模落实下来。
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五    思考与结论

        主体功能区的思想,体现了经济学工业品-生态品的空间均衡和地理学的分区基础,更是符合生态文明和科学发展的要求,肯定是应该延续下去。

        在发展规划仍然确认为总体定位的同时,发挥主体功能区作用,可以起到沟通发展规划引领和空间规划基础性作用,协调发展与空间。

        宜将主体功能分区传导到各类空间规划中,特别是市县级发展引导和控制约束的规划中,完善规划纵向传导机制。

        本文根据1月7日,由我院城乡空间规划研究院和质控部联合主办的《主体功能区的思想与过往实践》讲座听录稿整理而成,并经本人审阅,同意发表。本次讲座的主讲人为中国科学院南京地理与湖泊研究所二级研究员、中国科学院大学资源与环境学院教授、中国科学院可持续发展研究中心副主任、中央民盟生态环境委员会委员、长三角一体化决策咨询专家、苏科创新战略研究院董事长陈雯,中国科学院南京地理与湖泊研究所二级研究员孙伟参与本次研究。

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