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詹运洲 | 土地利用总体规划和“多规合一规划”实践及思考

2019.05.29  342
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演讲人 詹运洲
上海城市房地产估价有限公司CEO
上海城策行建筑规划设计咨询有限公司董事长

本次讲座共分为以下三个部分:

一、土地管理基本政策体系。规划本质上是一种公共政策,知晓政策是编制一个好的规划的重要前提。编制土地利用总体规划,应该了解土地管理的基本政策。

二、上海的“两规合一”规划及实施。
上海从2008年之后开展“两规合一”规划实践,提出了规划的五个坚持,对“多规合一”规划编制和实施有重要的借鉴意义。

三、“多规合一”政策演变和基本认识。从国家层面“多规合一”政策的脉络梳理,提出“多规合一”的若干思考。

一    土地管理基本政策体系

1    土地管理部门演变

        要了解我国的土地管理基本政策体系,需要先追溯一下我国的土地管理部门。国家土地局是我国最早的土地管理部门。1998年3月10日,国务院实施机构改革,把地质矿物部、国家土地管理局、国家海洋局和国家测绘局合并起来,共同组建了国土资源部。2018年,新成立自然资源部。从国家土地局到国土资源部再到自然资源部的转变,实际上是对该部门职能不断强化的过程。最早的国家土地局只负责管理土地,而且以农业用地为主,其他和土地有关的职能,都是由住建部负责管理。但如今,自然资源部是一个大的部门,管理的范围比之前大幅度扩大。

        国务院机构一般分为几个类型:宏观调控部门、专业经济管理部门、教科文化、社会保障、资源管理部门。比如,当时的国土资源部被定性为资源管理部门,发改委则是宏观调控部门。部门的定位不同,决定了其职责不同。

        改革开放以来,中国的城市化进程加快,各个城市的建设速度加快,土地资源粗放低效利用情况突出。在这样的背景下,国家进行了开发区清理,其原因就是全国各地大规模的开发区建设。自2003年以来,党中央、国务院开始赋予国土资源管理部门参与宏观调控的重要职能,先后下发了《关于深化改革严格土地管理的决定》(国发【2004】28号)、《关于加强土地调控有关问题的通知》(国发【2006】31号)等一系列文件,明确了土地政策是宏观调控的重要手段。

        国土资源部从这时候开始转变为可以参与宏观调控的部门,“地根”被上升为与“银根”并列的宏观调控的手段(所谓“银根”就是诸如降准、降息等调控手段)。自然资源部也同样承担着宏观调控职能,而且由于国土空间规划的重要性,这个新的规划职能被加强了,调控的手段也更加体系化了。

        土地管理基本政策体系主要包括以下几个方面:土地规划、计划管理政策;土地审批政策;土地供应政策;土地出让金管理政策;土地税费政策;土地执法监察政策;市场监测服务政策;土地督察制度与政策等等。土地政策体系虽然复杂,但很健全,而且非常系统,包含了从规划、实施、监测到回馈等环节。主要讲讲土地规划计划政策和土地审批政策。

2    土地规划计划政策

        土地利用规划体系是很清晰的,大致可分为全国——省——市——县——镇(乡)(——村)。2016年6月,《全国土地利用总体规划纲要(2006-2020年)调整方案》印发实施,对全国及各省(区、市)耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地总规模等指标进行调整,并对土地利用结构和布局进行优化。土地规划体系总体上不够健全,缺少系统的专项规划、详细规划的架构,但土地利用总体规划的层级体系是完整的,各级土地利用总体规划规划全国范围内已经做了2—3轮,而且是全国范围内开展。此外,土地规划的年限相较于城乡规划而言,是非常明确的,各级规划上下保持一致。

        上海的土地利用总体规划有以下版本:“上海市土地利用总体规划(1997-2010)”、“上海市土地利用总体规划(2006-2020)”、2008-2012年的城市总体规划和土地利用规划“两规合一”。

        1997版的土规相对简单,核心关键词是“十分珍惜合理利用土地,切实保护耕地”,这是国策。文本主要章节非常简单,包括:规划编制概述、土地资源利用现状、土地利用需求预测(耕地、园林、林地、居民点及工矿用地、交通、水面)、土地利用的战略思路、土地利用总体规划方案、规划实施措施。专题研究包括:上海市口粮和主要副食品自给率研究、上海国民经济社会发展前景和用地趋势研究、国际化城市主要用地人均指标研究、微机在土地利用总体规划中的应用研究、上海农业用地趋势研究、上海市四十亿斤粮食可行性研究等。

        2006版土规有了明显的改进,特别是开始关注空间。其中第四章节是“城统筹城乡区域土地利用”。该版土规把当时的上海市分为中心城,中心城周边地区、浦东拓展地区、嘉青松地区、杭州湾北岸地区、长江口三岛地区等。该版土规对每个区进行了分区的管控,已经有主体功能、用途管制和空间管制的思路在里面。

        1997版的文本里写了“盘活存量建设用地”这个关键词,但没有做专项的研究。2006版土地规划中,盘活存量建设用地已经是非常重要的部分了。此外,2006版本第七章提到,构筑绿色生态空间体系(绿色生态空间结构、生态用地调控措施、滩涂湿地保护、地质灾害与污染防治),也标志着上海开始高度关注生态建设。

        土规调控指标中关键的指标包括:耕地保有量、基本农田面积、建设用地总规模、新增建设用地规模以及人均建设用地指标等。主要图纸包括:土地利用现状图(2005年)、土地利用总体规划图、生态空间体系图和土地综合分析图。

        年度计划类型方面,国土部不断改进和优化土地利用计划编制下达方式,实施3年编制滚动,分年度下达。土地利用计划方面,加大了存量用地盘活利用;新增建设用地计划安排与供地率、城镇低效用地再开发、闲置土地数量等挂钩等。

3    土地审批政策

    主要包括审批权限和审批流程。审批权限在土地管理法里有相应的规定。《土地管理法》第四十五条规定,征收下列土地时,由国务院批准:

(一)基本农田;

(二)基本农田以外的耕地超过三十五公顷;

(三)其他土地超过七十公顷的。

        从一块集体农用地变成国有建设用地,在土地审批的程序里,就需要提交“一书四方案”。“一书”就是“建设项目用地呈报说明书”,具体说明这块地的基本信息。“四方案”包括:农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案、供地方案。“农转用方案”,在农用地转为建设用地时的方案,包括测绘报告等。“补充耕地方案”,占用的耕地从哪补,补在哪里。土地管理法中写的很清楚,如果建设用地占用了耕地的话,要补充一块质量、数量相等的耕地。“征用土地方案”,集体土地被征为国有土地时的方案,是非常复杂的,包括:征用土地范围、征用程序、税费、新增建设用地有偿使用费等。“供地方案”,根据供地政策,确定供地方式,具体包括出让、划拨、转让等方式。

        其中“土地出让”是指国家将土地使用权必须在一定年限内出让给土地使用者,由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地出让大致有以下几种方式:招标、拍卖、挂牌、协议。不同土地的使用年限的规定是不同的,住宅用地是70年,商业用地40年,工业用地50年,不能超过年限,但可以比规定年限少。但实际操作中往往以最高年限出让,这中间会出现一些问题,例如,工业用地出让50年与企业的一般只有10年左右的矛盾。

        “土地划拨”:针对的是一些代表公共利益的土地,例如:部队用地,交通用地、文化教育用地等。

        “土地转让”:土地使用者将土地使用权再转移的行为,即土地使用者将土地使用权单独或者随同地上建筑物、其他附着物转移给他人的行为。土地转让的方式包括:出售、交换和赠与等。

4    土地政策两个关键词

        第一个关键词是:建设用地总量控制,供需双向调节。

        总量控制指的是,规划需要强化建设用地的总量控制,在此基础上对空间进行优化布局,从而盘活用地存量。供需双向调节则指的是通过供需的相互作用,从而达到平衡的过程或机制。从需求侧看,需要多部门协调配合,行政、法律、经济手段并重,采用财政、货币、投资、产业、土地等“组合拳“调节需求。从供应侧看,要按照严控增量、盘活总量、区别对待、适时适度、动态零花的原则,优化供应总量结构。宏观调控要适应不同经济周期,适应不同地方的发展阶段。以上各点可总结为:“五量调控”,即:总量锁定,增量递减,存量优化,流量增效,质量提高。

        第二个关键词:差别化土地政策。

        差别化是国土资源精细化管理非常重要的体现。实际操作层面,就是要基于各个地方的资源禀赋和发展阶段,体现出不同地区土地政策的差异性。例如,国家层面的和很多地方层面的主体功能区规划,就体现出差别化的指导思想。主体功能区规划把国家分成四大类地区,每个地区制定出差别化的政策,包括:不同的土地、资金政策、项目投资、生态保护政策。比如,上海要支持战略性新兴产业发展,就要有相应的产业政策。此外,在特殊时期和特殊地区,比如当某地区遇到重大自然灾害时,也需要有差别化的政策出台。

二    上海的“两规合一”规划及实施

        上海的“两规合一”编制工作,是在历次城市规划与土地利用规划编制成果、实施评估报告和对新一轮城市发展战略研判的基础上开展的。主要有以下内容:

        1)坚持战略引领。对接国家战略要求和按照上海特大规模城市发展规律,构筑多中心、多层次的大都市区空间战略布局。

        战略层面的研究非常重要的一点是要做到“承上启下”。所谓的承上就是要紧紧扣住国家给予的城市的定位。“上海市新一轮城市总体规划(2015-2035)纲要”中,就将上海的城市性质表述为:“在2020年基本建成“四个中心”的基础上,到2035年将上海建设成为综合性的全球城市,国际经济、金融、贸易、航运、科技创新中心和国际文化大都市”。在城市目标方面则表述为“上海,追求卓越的全球城市,一座创新之城、生态之城、人文之城。”其中,“创新之城”这个概念是最重要的,因为国家对上海最重要也是新的要求,是上海的首要任务。

        2)坚持城乡统筹,在建设用地规模紧约束条件下推进上海城乡一体化与郊区城市化,形成结构合理、流量适宜、布局有序的全市规划建设用地分布格局,把城市集中建设区内外的空间统筹起来,实现指标、流量相应的匹配。

        李强书记曾经说过一句话,是目前为止是对上海乡村发展最有高度的一句话,“面向全球、面向未来,在更高层次上审视谋划上海郊区的乡村振兴工作,把乡村作为超大城市的稀缺资源,作为城市核心功能的重要承载地,作为提升城市能级和核心竞争力的战略空间”。如果比照这个定位来看,上海的乡村的品质还需要进一步提升。

        3)坚持生态优先,充分发挥基本农田、生态林地等保护手段,控制城市增长边界,预置布局和永续维护高品质的城市绿色生态空间格局。上海紧随着深圳编制了全国第二个基本生态网络规划,把上海差不多一半多的土地划为生态空间,而且每类生态空间就有相应的规划管制措施。

        4)坚持转型发展,按照“盘活存量、用好增量、提高质量的方针,推进城市建设用地的节约集约利用。” 当时我们做了一个上海市产业用地布局规划,把所有上海的产业空间界定下来。

        5)坚持创新管理,建立全市城乡建设用地“一张图”管理流程。“一张图”管理指的是,在统一的土地数据底板上对各类建设项目进行“三线”管理,其核心思路为:“两规合一”核心成果集中在全市城乡建设用地“一张图”(1:2000数字版)工程及其“三条控制线上”。三条控制线分别为:基本农田保护控制线、城乡建设用地范围控制线、产业区块范围控制线。“三线管控”体现了“两规合一”工作在不侵占基本农田和开放空间、在努力形成较高密度和紧凑布局的两大前提下,实现上海经济社会的持续发展的基本保障。

        上海的规划与国土机构的整合,出发点就是要对城市规划管理和土地规划管理各取所长,相得益彰,力争形成“以规划引领土地,以土地保障规划”的新格局。其对城市规划实施将带来一系列的深刻影响。主要有以下三点:

        1)变革了规划管理理念,提高了城市规划的管控能力。城市规划更多立足于破局,而在保护城市增长边界的管理方面束手无策,城市总体结构也往往一再突破。通过“两规合一”,建设用地范围控制线的出台直接圈定了城市建设用地拓展的边界,这个边界基本上由刚性的基本农田作为生态屏障承担,相对传统的规划控制手段,“两规”由相互冲突转变为相互锁定、支撑,大大减少了调整的频度和程度,锚固了城市增长边界管理,达到保障耕地资源、保障经济发展、引领城市布局的境界。

        2)引入了年度计划手段,提高规划的配给能力。通过“两规合一”,可以引入土地管理的年度计划手段,包括年度建设用地计划(农转用与占补平衡)、年度土地储备计划、年度土地出让计划等,通过指标管理和分配方式,调节统筹各类建设项目,引导各类建设用地向规划建设范围集中,使得城市规划成为真正引导城市建设发展的行动规范。

        3)明晰了数据分析,提高了城市规划的政策能力。传统城市规划更关注长远性、理想型、技术性的城市空间布局,而对如何参与城市发展调控相对缺少手段。通过“两规合一”,土地资源、资产、资本的政策思路,土地政策的效果评价与调整,土地出让收入中相关资金的财力安排等,都将提升城市规划参与社会经济发展调控,制定相应公共政策的能力。

        比如说分析某区的规划建设,只知道年度出让了多少土地这么一个数据,是没有用的。还必须搞清楚出让金额、土地分布区域、土地出让情况、周边配套情况等,这些更为详细的分析会给后续土地出让和规划实施带来更深的影响。未来的规划院很大一块业务就是给城市做“体检”,做年度报告。

三    多规合一的政策演变和基本认识

1    政策演变

        从“两规合一”、“三规合一”到“多规合一”,围绕空间规划协调、协同等问题,国内各城市诸多实践。随着国家推进空间规划体系,开展“多规合一”市县试点,空间规划的博弈与合作问题再次成为关注热点。相关政策梳理如下:

我们国家从中央政府层面开始讨论国土空间规划严格意义上是从2013年12月的中央城镇化工作会议以及2014年3月《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》开始的,在规划中有三段话非常重要。

        第一段话,“建立空间规划体系,推进规划体制改革,加快规划立法工作。”一是建立空间规划体系,既然叫建立不叫完善不叫优化,一定是继承原先很多规划的基础上建构的新的规划体系。二是规划体制改革,去年年底自然资源部已经成立了,内部成立了新的国土空间规划局,从2013年到2018年机构改革经历了五年时间,过程也比较长。三是加快规划立法工作,这个法律到目前为止大家都没有见到,这应该是围绕着空间规划改革的新的法律,是未来空间规划发挥效力的重要法律保证。

        第二段话,“城市规划要由扩张型规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划。城市规划要保持连续性,不能政府一换届,规划就换届。”其实就是把未来的国土空间规划的方向指明了,未来的国土空间规划一定是限定城市边界、优化空间结构的规划,这个指导思想非常明确,并且规划一定是连续性的,一张蓝图干到底。中央新型城镇化会议以后,国家有关部委开展了很多的试点,特别是以国家发改委为主导推进了大量的空间规划试点工作,做了很多省级空间规划的积极探索。第三句话,可以在县市探索经济社会发展、城乡、土地利用规划的“三规合一”或“多规合一”,形成一个县市一张蓝图,持之以恒加以落实。强调的是多规合一,是空间规划层面的东西,形成一个一个县市一张蓝图。

        国务院《关于2014年深化经济体制改革重点任务意见》 国发(2014)18号,明确将推动经济社会发展规划、土地利用规划、城乡发展规划、生态环境保护等“多规合一”,成为2014年的重点任务之一。

        国家发改委、国土部、环保部、住建部关于开展市县“多规合一”试点工作的通知 发改规划(2014)1971号,要求探索经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境等规划“多规合一”;探索完善市县空间规划体系,建立相关规划衔接协调机制;明确了28各试点市县名单。

        2016年1月中央城市工作会议报告,在“统筹空间、规模、产业三大结构,提高城市空间全局性”章节中,提出要在《全国主体功能区规划》、《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》的基础上,结合实施“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带建设等战略,明确我国城市发展空间布局、功能定位。要以城市群为主体形态,科学规划城市空间布局,实现紧凑集约联动发展。

        在“统筹改革、科技、文化三大动力,提高城市发展持续性”章节中,提出城市发展需要依靠改革、科技、文化三轮驱动,增强城市持续发展能力。要推进规划、建设、管理、户籍等方面的改革,以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划,推进“多规合一”。这里的需要注意的是,“多规合一”,空间规划是一项改革任务,改革是生产力。

        2016年4月四部委《关于开展省级空间规划研究工作的通知》,探索如何编制统一的省级空间规划。要求分析梳理现有各类空间性规划内容结构,研究以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划,是编制统一空间规划的总体思路和建议。

        2017年9月13日中共中央国务院关于对《北京城市总体规划2016年-2035年)》的批复和2017年12月25日国务院关于对《上海城市总体规划(2017年-2035年)》的批复,对照以前国务院给全国各个大城市、特大城市总体规划批复,可以体会到中央政府对这两个超大城市的批复中已经把国土空间规划的要求贯彻在批文当中,我们编的是城市总规,批的是其实是国土空间规划的很多要求。可以看到北京市的批复中提到几个坚持,特别强调了注重生态保护、多规合一,包括一张蓝图的要求。在上海的规划批复中提得更加具体,提的是优化城市空间布局,落实主体功能区战略,“扩大生态空间、保障农业空间、优化城镇空间”,在总规的批复当中已经把新的国土空间规划的三生空间的重点融进去了,两个中国最具影响力的城市的总规批复,充分体现了中央政府对未来国土空间规划大的导向。

            2018年3月14日国务院机构改革方案出台,组建了自然资源部。明确了自然资源部的21项职责,25各内设机构,3类派出机构,涉及空间规划的司局包括:国土空间规划局,国土空间用途管制司,国土空间生态修复司。值得注意的是,机构改革跟整个行政管理的逻辑是一脉相承。国土空间规划局的具体职责是拟定国土空间规划相关政策,承担建立空间规划体系工作并监督实施,也是负责所谓“多规合一”、“一张蓝图干到底”这部分职责。

        2018年11月18日中共中央、国务院《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》 中发(2018)44号,这个文件界定了国家规划体系,整个国家规划体系是一个顶层三个支撑,国家发展规划是最上位的规划,是经济社会发展的宏伟蓝图,三个支撑是国家级的专项规划、区域规划、空间规划,这个体系职责界定比较清楚,逻辑关系理得比较清楚,统一表述为“建立以国家发展规划为统领,以空间规划为基础,以专项规划、区域规划为支撑,由国家、省、市县各级规划共同组成,定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系”。

        这里面需要关注的是国家发展规划是五年规划,其他的国家级的空间规划、专项规划、区域规划往往都做得时间更长,五年规划指导更长期的规划,是未来规划体系当中需要重点考虑的问题。空间规划当中也提到了重点就是落实国家发展规划提出来的国土空间规划保护要求,换个角度来说国家发展规划更加宏观顶层设计、顶层思考,空间规划重在落实,空间规划一定是要落图的,空间规划里面主要是聚焦开发强度的管控和主要控制线落地,它是强调空间落位的,没有坐标肯定不行,这正好是我们传统城市规划的强项。

        2019年1月4日《<中华人民共和国土地管理法>、<中华人民共和国城市房地产管理法>修正案(草案)》征求意见稿,草案中提出依法批准的国土空间规划是各类开发建设活动的基本依据,已经编制国土空间规划的,不再编制土地利用总体规划和城市总体规划。

2    对“两规”及“多规合一”的基本认识

        (1)城乡总体规划和土地利用总体规划对比。

        城乡总体规划和土地利用总体规划,各自有各自的特点如下:
2
        两个规划的范围、土地利用现状、城市发展战略等相同背景下,从不同角度的进行用地规模和空间布局落实,理应在实施层面统一协调一致。“多规合一”,应该取两个规划之长。

        (2)空间规划体系思考

        上海编制2035城市总体规划,当时开展了空间规划的“1+3”的探索,做一个大都市空间规划,同步配套做一个专项规划大纲,来指导各专项规划的编制,还有分区规划指引,相当于市一级规划如何指导区县一级规划,第三个叫行动规划大纲,如何解决好近期、中期、远期的阶段性的安排。当时提的“1+3”非常有价值,设计得也很好,这个思路对未来国土空间规划深化和落实还是有很好的借鉴意义。

        就国土空间规划体系建构而言,在总体规划的基础上后面一定要通过专项规划来进行相应的指导约束,通过详细规划分解落实,确定国土开发的强度,还考虑应该增加一项,行动规划,一般总体规划时间都比较长,而地方政府任期一般5—10年,一个长远的宏观性的蓝图规划如何来指导地方政府的实践这是非常重要的,行政规划的内容会在我们具体规划实践当中越来越重要,上海最近也在编制中近期,做到2025,对接“十四五”的中近期,做得比较实,这个东西非常有价值。一个好的行动规划,明确本届政府干什么,花多少钱,项目怎么具体化,而且空间规划中的行动规划编制是非常有价值的考量。

        此外国家规划体系分几级,目前讲的多的是5级,我个人考虑也许可以有6级,国家级、省级、地市级、县级、镇乡级、村级,村到底算不算,由于我们国家长期以来城乡统筹这块做得比较不够,乡村地区发展不充分,整个矛盾也最突出,对村的规划要高度关注。今年几个部委联合发了一个关于统筹推进村庄规划的意见,要求2020年底有条件的村基本上完成全覆盖。2019年的中央一号文件提出村庄规划是按照先规划后建设原则,通盘考虑土地利用产业发展、居民点建设、人居环境整治、生态保护和历史文化传承,保持乡土风貌,编制多规合一的实用性村庄规划。村庄规划也谈“多规合一”,涉及这么多内容,比较合理的做法就是讲村级也作为空间规划体系的一个层级,而且这个层级还挺重要。

        (3)“多规合一”的逻辑

        “现状”——通过规划评估,找准城市发展现状存在问题、面临机遇和挑战。

        “目标”——多规合一,不是把所有规划变成一个规划。多规合一的核心,是找准城市发展目标,强化战略引领,即多规合一的“一”之所在。目标可以通过子目标、指标体系予以分解。

        “路径”——“如何去?”,规划合一的方法,多路径殊途同归。相应地需要建立起技术、机制和体制的保障。

        比如,上海以“生态之城”作为的目标体系,就此目标提出了:保障城市安全,提升城市管理品质,满足居民休闲需求等具体要求,具体要求再落实到指标体系,不同指标对应不同部门。在具体指标的指引下,再做相应的专项规划实施,这样一来目标就会层级传到,层层落实。

四    小结

        多规合一是技术问题,更是机制问题,在本质上是认识问题。

本文根据1月23日,由我院城乡空间规划研究院和质控部联合主办的《土地利用总体规划和“多规合一规划”实践及思考——以上海为例》讲座听录稿整理而成,并经本人审阅,同意发表。

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